永川府复〔2022〕83号

申请人：张**，女，汉族，住重庆市永川区**镇**村**村民小组。系原征地农转非人员陈**（已故）之妻。

委托代理人：冉**，重庆**律师事务所律师，特别授权。

被申请人：重庆市永川区青峰镇人民政府，住所地：重庆市永川区青峰镇青莲路389号。

法定代表人：徐一村，镇长。

申请人张**请求确认被申请人重庆市永川区青峰镇人民政府在两个月内拒绝就申请人的申请作出行政决定并书面答复的行为违法提出的行政复议申请，本机关于2022年8月3日收悉，并于2022年8月5日予以受理。本案现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人未在法定期限内就申请人的申请作出书面答复的行为违法。

申请人称：

一、被申请人青峰镇人民政府在两个月内拒绝就申请人的申请作出行政决定并书面答复的行为违法

1、本案申请人23人共同委托冉**律师于2022年4月13日通过邮政快递向永川区青峰镇人民政府邮寄了《安置补助退费申请书》及相关材料。2022年4月14日下午永川区青峰镇人民政府党政办工作人员签收了以上邮件。申请书中提及的安置补助费用指申请人23人交纳的征地农转非费用。

2、《行政复议法》第6条规定了行政复议的受案范围，其中第（九）项为“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”。《行政复议法实施条例》第16条明确规定“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。”根据该规定，被申请人青峰镇人民政府应当在从收到申请人申请之日起最迟60天内作出决定并书面答复。

3、《行政诉讼法》第47条明确规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”，根据上述规定也可以看出，行政机关原则上应当在收到申请人的申请之后两个月内作出答复。

4、即使根据《信访工作条例》第23条、28条、31条、34条等规定看，行政机关在收到申请人的申请（请求）之后一般最迟也应当在60日内作出书面答复。然而被申请人青峰镇人民政府在收到申请人申请90天之后都还没有作出任何书面答复。

5、本案23位申请人在《安置补助退费申请书》中还明确要求被申请人青峰镇人民政府在法定期限内作出书面答复的，然而被申请人青峰镇人民政府对此依然置之不理。

二、被申请人和重庆市永川区青峰镇**村**村民小组依法应当共同退还23位申请人交纳的征地农转非费用

（一）本案基本事实

1、2015-2016年期间，因永川区实施城镇规划（重庆三环高速公路青峰段限价房工程）建设需要，经批准征收了青峰镇**村**村民小组20.457亩土地。

青峰镇**村**村民小组于2016年9月23日召开全体社员户代表大会并于当天制定了《**村**村民小组征收土地分配方案》，该分配方案第2页中明确写到“农转非人员的确定由集体统一作分配且按照社员岁数大小依次排序…”、“农转非人员，务必交3.6万元/人给集体，由集体将此款及农转非人员名单统一上报青峰镇政府，再办理农转非相关事宜；转非人员交3.6万元办理农转非后，区社保部门返还的安置补助费部分，全额归转非人员个人所有…”、“集体与土桥建司的结算，社集体在不支付任何款项的情况下，出具委托书给青峰镇政府，由青峰镇政府全权负责结算并予以资金找补。此项由集体与青峰镇政府和区征收土地中心签订《征收土地补充协议》予以约定。”

同时在2016年9月23日青峰镇**村**村民小组手写的会议笔录中明确写到“段书记（指青峰镇政府工作人员段**）讲政策问题，征地问题，征地20亩。这段地也有点特殊…转非人员方案从最大到小的转非，转非交36000元/人，返还的款由自己得…”。

本案申请人23人被集体确定为征地农转非人员后分别于2016年10月和11月将每人的36000元上交给了青峰镇**村**村民小组，青峰镇**村**村民小组随后又将每人缴纳的36000元款项转交给了青峰镇人民政府。23人的交费收据中要么写的是“交来农转非集体36000元”，要么写的是“交来集体农转非36000元”等内容。这里还特别说明的是，***村民小组王*组长也一直强调本案申请人23人每人交纳的36000元费用是用于这23人征地农转非用的，而不是其他用途用的。

由上可以看出，***村民小组向23人收取36000元征地农转非费用是在青峰镇政府的指导下甚至要求下进行的。而且当时收取申请人23人每人36000元强调的是用于征地农转非用的（即用于购买征地农转非养老保险用的）而不是作其他用途的。这同时表明申请人23人作为征地农转非人员，作为征地安置对象，不仅没有依法得到国家政府的安置，反而是自己交纳36000元征地农转非费用来自己安置自己从而解决自己征地养老保险的。

2、重庆市永川区土地房屋征收中心、重庆市永川区青峰镇人民政府作为甲方与永川区青峰镇**村**村民小组作为乙方于2016年9月23日签订了《征收土地协议书》和《补充协议》【注：这两份协议青峰镇政府的工作人员段**均为经办人】。在《征收土地协议书》中明确写明23位征地农转非人员每人依法获得36000元安置补助费，共计828000元安置补助费。同日签订的征地《补充协议》中约定：甲方按《征收土地协议》应支付给乙方的青苗费、附着物补偿费、附属设施补偿费及20％的土地补偿费共计233518.10元不支付给乙方，乙方出具委托书给甲方青峰镇政府，由青峰镇人民政府将土桥建司已支付给乙方的土地补偿、安置补助费等款项代乙方与土桥建司进行品迭找补并予以结算。

然而2016年9月23日青峰镇**村**村民小组及四个村民代表（包括王*组长在内）作为委托方向受委托方青峰镇人民政府出具了所谓的《委托书》。委托事项却变更为如下内容“委托方将农转非人员3.6万元/人上交受委托方且不再支付任何款项的情况下，全权委托受委托方青峰镇人民政府与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司已支付给委托方的土地补偿、安置补助费等款项进行品迭找补并予以结算。”

由此可以看出，该委托事项内容明显与《**村***村民小组征收土地分配方案》第2页和征地《补充协议》中的内容不一致且相互冲突。该委托事项的内容将申请人23人每人交纳的36000元款项的性质和用途完全变更了。36000元是用于征地农转非而不是用于跟**公司进行结算。跟**公司进行所谓结算的应当只有征地《补充协议》中约定的那233518.10元费用而已。

3、2017年1月重庆市永川区社会保险局给申请人23人出具了《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员参加基本养老保险缴费明细表》，从2017年4月开始23人开始享受征地农转非人员基本养老保险待遇。

4、2018年，永川区实施城市规划建设，经批准征收了青峰镇**村**村民小组的全部剩余土地303.533亩，该村民小组的所有村民268人全部征地农转非，每个征地农转非人员依法享受3.6万元安置补助费，每个征地农转非人员也没有额外缴纳任何费用。为此，重庆市永川区土地房屋征收中心、重庆市永川区青峰镇人民政府作为甲方与永川区青峰镇**村**村民小组作为乙方于2018年10月16日专门签订了《征收土地协议书》。

通过以上事实可以看出，同样是青峰镇**村**村民小组的村民，同样是征地农转非人员，凭什么2016年申请人23人征地农转非时需要额外缴纳36000元征地农转非费用给青峰镇**村**村民小组和青峰镇人民政府而2018年***村民小组其他268人征地农转非时就不需要额外缴纳任何费用了呢？这明显不公平不合理。

（二）青峰镇**村**村民小组和青峰镇人民政府在2016年征地时向申请人23人额外收取每人36000元征地农转非费用没有任何法律和政策依据，明显不合法，严重损害了申请人23人的合法权益

1、2016年征地时，申请人23人作为征地农转非人员，依法属于被安置对象。2004年的《土地管理法》第47条明确规定“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。”2014年修订的《土地管理法实施条例》第26条明确规定“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”

2、《重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法》（渝府发〔2008〕26号）第八条明确规定“征地土地补偿费主要用于统筹安排被征地农转非人员的基本养老保险，安置补助费应用于个人缴纳基本养老保险费。被征地农转非人员一次性缴纳的基本养老保险费由国土行政管理部门统一代缴。”《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）明确规定“安置补助费的支付按被征地农转非人员的不同年龄段确定，对未年满16周岁的被征地农转非人员，其安置补助费全额支付给个人；对年满16周岁及以上的被征地农转非人员，其个人按照有关规定应缴纳参加城镇企业职工基本养老保险费用总额的50%，由土地行政管理部门从其安置补助费中代为划拨到劳动保障部门，专项用于该征地农转非人员的基本养老保险，安置补助费的其余部分支付给个人，用于安排其生产、生活。”《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（永川府发〔2013〕45号）更是明确规定“安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费标准为36000元。安置补助费的支付按被征地农转非人员的不同年龄段确定，对未年满16周岁的被征地农转非人员，其安置补助费全额支付给个人；对年满16周岁及以上的被征地农转非人员，其个人按照有关规定应缴纳参加城镇企业职工基本养老保险费用总额的50%（具体标准按渝府发〔2008〕26号文件执行），由土地行政管理部门从其安置补助费中代为划拨到劳动保障部门，专项用于该征地农转非人员的基本养老保险，安置补助费的其余部分支付给个人，用于安排其生产、生活。”

通过上述国家、重庆市和永川区的法律法规以及政策规定看，在2016年申请人23人征地农转非时国家政府作为征地方有法定义务对23人进行安置。按照重庆市和永川区的安置补助标准，国家应当支付23人每人36000元安置补助费，而不是23人自己额外缴纳36000元对自己进行安置用于征地养老保险。2018年申请人所在村民小组的其他268人在征地农转非安置时恰恰就是按照上述安置补助标准进行安置补助的，这268人在征地农转非安置时并没有额外缴纳任何其他费用。

毫无疑问，青峰镇**村**村民小组和青峰镇人民政府依法应当退还23人在2016年征地时每人额外缴纳的36000元征地农转非费用。

（三）被申请人青峰镇人民政府应当主动责令***村民小组将收取的每人36000元的征地农转非费用退还给申请人23人

1、《村民委员会组织法》第27条明确规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”就本案而言，***村民小组向申请人23人每人收取36000元征地农转非费用明显违法，明显严重损害了23人的合法权益。即使被申请人青峰镇人民政府在本案中没有任何过错的情况下，也依法应当责令***村民小组改正。

2、然而在本案中，被申请人青峰镇人民政府不仅不依法责令***村民小组改正，反而指导并要求***村民小组向23人每人收取36000元征地农转非费用。甚至在申请人23人向被申请人青峰镇人民政府主动提出退还申请后不仅不积极主动解决问题，反而拖延、敷衍甚至拒绝依法作任何书面答复。这种行为不仅失职，而且明显不合法。

三、青峰镇**村村委会与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司（简称**公司）之间的结算事宜在法律上跟申请人23位征地农转非人员毫无关系

1、为加快推进**村农民新村建设，打造设施完善环境优美的农民新村居民点，青峰镇**村村委会作为甲方与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司作为乙方于2010年10月18日在平等互利友好的基础上签订了《青峰镇**村农民新村建设合作协议》，在该协议中双方就项目概况、拆迁补偿、建设、还房、房屋的分配以及其他相关事宜和违约责任等事项进行了约定。按照合同相对性原理，该合作协议仅仅在青峰镇**村村委会与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司之间产生法律约束力。根据该合作协议约定，只有青峰镇**村村委会有义务与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司之间进行结算。

2、青峰镇**村农民新村建设项目虽然位于青峰镇**村**村民小组，但由于青峰镇**村**村民小组在《青峰镇**村农民新村建设合作协议》上没有任何签字盖章，这决定了青峰镇**村**村民小组并不是该合作协议的当事人，该合作协议对青峰镇**村**村民小组并不产生法律上的约束力。青峰镇**村**村民小组没有法定或者约定义务跟重庆市铜梁区**建筑工程有限公司之间进行结算。

3、在2016年征地时申请人23位征地农转非人员更不是《青峰镇**村农民新村建设合作协议》的当事人。23位征地农转非人员从来没有在该合作协议上签过任何字，也没有任何资格成为该合作协议的当事人。所以该合作协议跟23位征地农转非人员在法律上毫无瓜葛，它对23位征地农转非人员不产生任何法律上的义务关系，也不产生任何法律上的约束力。

4、由于青峰镇**村农民新村建设项目位于青峰镇**村**村民小组并且占用了23人中的8人（包括谭*珍、罗*其、李*其、彭*富、陈*立、张**、张*万、李*明）的承包土地，这8人户因此得到了5万元/亩的永久占用土地补偿赔偿款。这5万元/亩的永久占用土地补偿赔偿款是这8人户依法应当得到的补偿赔偿款，它跟国家征地国家政府应当支付给被征地农转非人员的安置补助费性质完全不一样，二者各是一码子事情。二者不应当混淆，也混淆不了。另外，申请人23人中的其他15人户根本就没有得到过5万元/亩的永久占用土地补偿赔偿款。

5、根据《青峰镇**村农民新村建设合作协议》的约定看，支付23人中的其中8人户的5万元/亩的永久占用土地补偿赔偿款系青峰镇**村村委会支付的，重庆市铜梁区**建筑工程有限公司只是负责垫付而已。这进一步说明23人（包括其中的8人）跟重庆市铜梁区**建筑工程有限公司之间不存在任何法律上的瓜葛。

6、退一万步讲，即使青峰镇**村**村民小组与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司之间存在结算义务，依法也应当由整个***村民小组的全体村民（将近300位村民）共同承担结算义务，而不是仅仅由23位征地农转非村民出钱来承担结算义务。何况就本案而言，青峰镇**村**村民小组依法根本就不承担结算义务。

由上观之，被申请人青峰镇人民政府一直强调的23人共交纳的828000元征地农转非费用属于所谓结算款的结论既没有事实依据也没有任何法律政策依据。更可笑的是，***村民小组委托被申请人青峰镇人民政府都已经6年左右了，被申请人青峰镇人民政府居然还未完成与**公司之间的结算事宜。

四、被申请人青峰镇人民政府在网络问政回复中的回复内容进一步证明申请人23人每人交纳的36000元费用系用于征地农转非参保之用而不是用于与**公司之间的结算事宜

1、2021年7月27日，被申请人青峰镇人民政府在给王*（系申请人夏**的女婿）作出的网络《问政回复》中明确到“…2016年研究参保方案时，大家一致同意自愿转非参保，按3.6万元/人交给村民小组，再由集体按照程序办理转非参保事宜，对社保部门返还参保安置补助剩余部分，全部归参保人员个人所有村民小组成员…”。

2、2021年8月11日，被申请人青峰镇人民政府在作出的网络《问政回复》中明确到“…对确定的转非参保人员，务必交3.6万元/人给村民小组集体，由集体按相关程序办理转非参保相关事宜，对社保部门返还参保安置补助剩余部分，全额归参保人员个人所有…”。

3、2021年7月30日，被申请人青峰镇人民政府在作出的网络《问政回复》中明确到“…参保人员交3.6万元/人转非参保（剩余部分已返还本人）…”。

申请人提交的主要证据有：

证据（一）：行政复议申请书，拟证明申请人提起了行政复议申请；

证据（二）：身份证复印件，拟证明申请人主体适格；

证据（三）：邮件交寄单（收据）、签收邮件依据、安置补助申请书，拟证明被申请人青峰镇人民政府在2022年4月14日下午收到了申请人方邮寄的《安置补助退费申请书》及相关资料；

证据（四）：**村***村民小组征收土地分配方案（打印稿）20160923、会议记录（手写稿）20160923、缴费收据（201610-11），拟证明申请人在被申请人青峰镇人民政府工作人员指导和要求下因征地农转非参保事宜向***村民小组交纳了3.6万元征地农转非费用；

证据（五）：征收土地协议书2016、征地《补充协议》2016、委托书2016，拟证明2016年***村民小组被征地20.457亩和征地农转非安置人员23人的事实和委托事项内容明显与《**村***村民小组征收土地分配方案》第2页和《补充协议》中的内容不一致且相互冲突；

证据（六）：公示2016、重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员参加基本养老保险缴费明细表，拟证明2017年4月开始享受征地农转非人员基本养老保险待遇；

证据（七）：征收土地协议书2018，拟证明2018年***村民小组土地被全部征收以及268位村民全部农转非且不缴纳任何征地农转非费用的事实；

证据（八）：青峰镇**村农民新村建设合作协议、收条、获享**公司5万元/亩名单，拟证明与重庆市铜梁区**建筑工程有限公司（**公司）存在结算义务的是**村委会，而不是***村民小组，更不是申请人23人，申请人23人中只有8人曾经享受过5万元/亩；

证据（九）：网络问政回复，拟证明回复内容进一步证明申请人缴纳的36000元本意系用于征地农转非参保之用而不是用于与**公司之间的结算事宜。

被申请人称：

一、虽然申请人申请复议请求确认被答复人不答复申请人申请的行为违法，但是申请人所申请的是“退还征地农转非安置补助费36000元”，答复人不具有向申请人退还征地农转非安置补助费36000元的行政法定职责。

若申请人基于土地征收要求退还安置补助费，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、征地时《重庆市征地补偿安置办法》等相关法律法规之规定，答复人不具有支付安置补助费的行政法定职责。

申请人在行政复议申请书明确载明其36000元交给了重庆市永川区青峰镇**村**村民小组，所涉及的也是集体经济组织与重庆市铜梁区土桥建筑有限公司之间的民事法律关系。此种情形下，不涉及行政行为，更谈不上行政职责。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六条“（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”之规定，答复人不具向申请人退还征地农转非安置补助费36000元的行政法定职责，由此，请行政复议机关不予支持申请人的行政复议请求。

二、就“退还征地农转非安置补助费36000元”同一事项同一问题，相关人员于2020年、2021年已多次信访反映，答复人已作解释并给予书面答复。答复人于2022年4月15日收到申请人委托的代理人冉**律师（重庆**律师事务所）邮寄的《安置补助费退费申请书》等资料后，2022年6月15日，青峰镇政府规建办工作人员、**村干部、***村民小组干部及社员代表等人与其代理人冉**律师在**村委会二楼会议室就申请人诉求问题座谈，镇工作人员告知，答复人已作书面答复并建议通过司法诉讼途径解决。

综上所述，请行政复议机关不予支持申请人的行政复议请求。

被申请人提交的主要证据有：

证据（一）：重庆市人民政府关于永川区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复（渝府地〔2015〕451号）；

证据（二）：重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于征收青峰镇**村**村民小组集体土地的补偿安置方案的通告（永国房征补通〔2015〕13号）；

证据（三）：重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的通告（永川府征通〔2015〕18号）；

证据（四）：征收土地协议书；

证据（五）：永川区城镇规划建设（重庆三环高速公路青峰段限价房工程）项目构着物清登表；

证据（六）：补充协议；

证据（七）：委托书；

证据（八）：重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员参加基本养老保险缴费计划通知书（宗地名称：渝府地〔2015〕451号征地宗地）；

证据（九）：重庆市2008年1月1日以后新征地农转非人员参加基本养老保险缴费明细表；

证据（十）：公示；

证据（十一）：***村民小组限价房项目农转非参保人员安置补助费返还个人部分领取花名册；

证据（十二）：**村***村民小组征收土地分配方案；

证据（十三）：会议笔录（手写稿）；

证据（十四）：重庆市农村集体经济组织收据；

证据（十五）：青峰镇**村农民新村建设合作协议；

证据（十六）：关于青峰镇**村**村民小组村民王*反映征地参保事宜的回复；

证据（十七）：关于“对农民该不该填这个坑的追问”舆情的回复（2021年7月30日）；

证据（十八）：关于“对农民该不该填这个坑的追问”舆情的回复（2021年8月12日）；

证据（十九）：信访事项处理意见书（永青信访初字（2020）0406号）；

证据（二十）：座谈会照片及会议记录（2022年6月15日）；

证据（二十一）：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证复印件。

经审理查明：

申请人系重庆市永川区青峰镇**村**村民小组村民。2022年4月13日，申请人的代理人通过中国邮政速递物流向被申请人邮寄《安置补助退费申请书》。被申请人于2022年4月14日收到申请人邮寄的《安置补助退费申请书》。2022年6月15日，被申请人就《安置补助退费申请书》中的申请事项召开座谈会，但未就申请人申请的事项形成书面答复并送达申请人。

以上事实有申请人身份材料，中国邮政速递物流查询单，座谈会会议记录等证据予以证实。

本机关认为：

被申请人作为乡镇人民政府，其对**村***村民小组征收土地分配方案有监督管理的职责，申请人就安置补助退费要求被申请人答复，被申请人应予以回应。另被申请人作为《征收土地协议书》的一方当事人，对申请人的请求也应就相关事项进行答疑解惑。

被申请人在收到《安置补助退费申请书》后应当在60日内作出书面答复，但被申请人超过了法定期限召开座谈会，且未就申请人申请的事项形成书面答复并送达申请人，答复程序存在瑕疵。

综上所述，被申请人未依法答复申请人，认定被申请人违反法定程序的，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，本机关决定：

确认被申请人重庆市永川区青峰镇人民政府未在法定期限内作出答复的行政行为违法，并责令被申请人自收到本决定书之日起15日内作出书面答复。

如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，向重庆市永川区人民法院提起行政诉讼。

重庆市永川区人民政府

      2022年9月27日